议

题

一

“大综合一体化”行政执法问题

《舟山市综合行政执法事项统一目录》对行业的监管权表述实际上从未改变，划转的仅是立案查处的执法权。从公益诉讼和行政检察办案来看，要具体案件具体分析，理清责任主体。一般在相关处罚权划转情况下，个人更倾向于首先监督行业主管部门,毕竟行政处罚是最终的行政监管措施，相关行业审批、许可，检查指导、督促规范等监管措施可以阻止相关公益损害的发生和持续，而立案处罚仅仅是最终的行政手段，属于事后惩戒和补救。从公益维护的角度，监管的缺失是导致公益受损的主要原因，因此我更倾向对行业主管部门开展行政公益监督。

基于下位法服从上位法的法律逻辑，《舟山市综合行政执法事项统一目录》作为地方规范性文件，在基础法律未做相应修改前，其不可改变相关对口行政部门的职权，举例说，生态环境局仍是饮用水域的环境保护主管部门，但依规有权做出具体行政处罚决定的综执部门完全不承担行政权责也不合理，故综合行政主管部门应同生态环境局承担共同权责，即“谁主管、谁担责，谁处罚、谁担责”。从检察机关角度出发，若要真正推进改革走深走实，就需要在监督的同时给予综合行政主管部门更多的理解，倒逼对口行政机关重视自身法定监管职能，扎实履行《舟山市综合行政执法事项统一目录》划分的调查职责，让综执部门把更多精力放在行政处罚裁量，而非基本事实认定。

针对“大综合一体化”行政执法改革后，综合执法部门与原业务主管部门如何确定监管职能的问题，《浙江省综合行政执法条例》第八条和第十六条明确处罚权划转的同时，原业务主管部门应当继续履行监管职责。根据全省“大综合一体化”行政执法改革的大方向，采用“谁审批、谁监管”的原则，也应当由原业务主管部门进行监管。在舟山市人民政府出台的《综合行政执法事项统一目录》中关于职责边界清单的说明，也是根据实际情况，将难度底、专业性不强的行政处罚事项交由综合执法部门监管，大部处罚事项还是由原业务主管部门监管。

“海中舟”

议

题

二

行政管理权和行政处罚权问题

公益诉讼检察建议制发的对象首先应该发给有处罚权的监管部门，特定情况下也可以发给行业主管部门。一是办案规则的规定。根据最高检公益诉讼办案规则之规定，公益诉讼监督的构成要件是不依法履行监督管理职责，如果案件中能够找到有处罚权的监督管理部门就应当发给监督管理部门；二是客观实际需要。如日常的监管实际仍由主管部门履行在能够证明其管理职责未履行到位的情况下可以发给主管部门；三是涉及很多侵害公共利益的不法类型情况。一部分行为有处罚，一部分没有，但主管部门的管理行为确实可以更好促进公共利益保护。这种情况我认为行业主管和行政监管都可以发检察建议，但是对主管可能采用社会治理类检察建议更加妥当。

安全生产领域公益诉讼案件监督对象的确定，相对于其他领域有较为明确的法律依据。《中华人民共和国安全生产法》第十条规定，应急管理部门对安全生产工作实施综合监督管理，交通运输、住建、水利等部门在各自的职责范围内对有关行业的安全生产工作实施监督管理，两者均负有安全生产监督管理职责，因此行业主管部门和应急管理部门都可以成为公益诉讼监督对象。实践中，可根据是否有具体的行业性管理规定，是否需要调动专业领域资源来保障整改时效和效果，是否涉及《中华人民共和国安全生产法》适用范围外的消防、特种设备安全等其他行政监管部门等因素，综合考虑决定监督对象。

根据《行政诉讼法》第二十五条第四款规定，公益诉讼中检察建议的发送对象应当是相关领域负有监督管理职责的行政机关，而并非行业主管部门。从行政诉讼的起诉条件看，如检察机关认为行政机关存在违法行政职权或行政不作为的情形，前提都是该被诉行政机关对案涉事宜具有相应的法定职责，这里的法定职责应当是指法定的监管职责，不然其不是行政公益诉讼的适格被告。而行政机关监管针对的是违法行为本身，并非针对企业。如案例中船舶企业的主管部门是经信部门，但其现在涉嫌违反的是安全生产行为，应由安全生产监督部门对其违法行为进行查处，经信部门对该违法行为不具有监管职责，故检察建议的对象也应是安全生产监督部门。行业主管部门除非其有法定授权，不然不是行政公益诉讼的检察建议对象。

“海中舟”

议

题

三

乡镇属地管辖和综合执法问题

乡镇与行政机关往往会在自然资源、生态环境、应急管理等重点领域形成职责交叉，因此厘清职责划分尤其重要。在办案过程中，主要是以谁更专业、谁负责整治效果更好、谁更有利于公益保护为出发点，并没有乡镇的属地管辖责任应滞后于行政机关的监管职责一说。当然也要防止行政机关以“属地管辖”为由而“甩锅”给乡镇。

监管不等于处罚，处罚只是监管的一种表现形式，是监管过程中最后的一种强制手段。不能因为行政处罚权的划转而将原行政机关的监管职责也一并由乡镇承接，原行政机关的监管职责从未改变。

乡镇的属地管辖责任是否应滞后于行政机关的监管职责这个问题的关键在于厘清职责边界的关系，属地管辖不是责任转嫁，明确职责边界，乡镇就要有一定的责任担当，主动作为。目前实际工作中乡镇和行政机关都在行使监管职责，乡镇属地管理日常监管职责多一点，但是涉及到安全生产和专项性强的一些领域如环保、消防、燃气等涉领域业务主管部门在加强监管力度的同时还对乡镇进行业务性指导。我认为在乡镇赋权后有关业务主管部门仍须落实监管主体责任，加强源头监管和业务指导，依法履行政策制定、审查审批、协调指导等职责，强化事中事后监管。

“海中舟”

本期沙龙研讨的主题和三个分议题都是来自公益诉讼检察实践中遇到的真问题，检察机关向有关单位制发检察建议，因为职能交叉等原因，有时确实会收到被建议单位的异议，提出不是涉案事由的监管部门。尽管实践中检察建议几乎都在诉前得到了回复，建议内容也按要求得到了落实，但我们还是要以起诉的标准办案，从法律规定中找依据，精准确定检察建议的对象。《行政诉讼法》第二十五条第四款明确行政公益诉讼诉前检察建议的对象是对于生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关。监督管理与行业主管、属地管理不是排斥关系，监管机关的外延包含但不限于主管机关。行政机关的监督管理职责有法律的明确规定，监督管理的内容涉及国家利益或者社会公共利益，正是因为其怠于履职，检察机关作为法律监督机关才以提出检察建议的方式督促其依法履职及至提起诉讼。我们要具体案件具体分析研判，既要有法律依据，又要有利于检察建议的落地。

本期沙龙与会人员结合各自工作实际，从执法实践、法律法规等方面表达观点和意见，对于检察机关办理公益诉讼检察案件具有参考意义，取得了实务性的研讨效果。综合沙龙各方意见，可以从以下三方面对行政公益诉讼监督的对象进行把握：一是看被监督机关违法行使职权或者怠于履职行为是否有行政诉讼法上的可诉性，如果不具有可诉性则不宜提起诉讼；二是看被监督对象是否具有具体的、法定的监管职责。不能以宏观的属地管理职责来放大乡镇的责任，只有对赋予了相应的强制性管理手段，才能对其进行监督；三是从具体事项领域来划分被监督机关。特别是行业管理和行政管理职能交织的时候，检察机关要行政机关做什么，先确定具体事项，再确定具体领域，最后找到监管部门。