自贸试验区背景下检察工作面临的挑战和制度创新
一、检察工作挑战篇
(一)在先行先试“制度破茧”“国际水准”要求下实施法律与政策统一的挑战
首先，包括检察机关在内的司法部门面临着改革性、政策性文件上升为法律前的“立法真空期”，很多涉及自贸试验区的刑事法律问题面临着现行法律、冲突规范、国际公约和国际惯例、一般商事规则等不同层面的“法源”在适用、协调、衔接上的复杂问题。其次，跨区域的自贸区设置（舟山自贸试验区涵盖三个片区，离岛片区衢山、北部片区和南部片区），对检察院的管辖、执法统一、案件管理提出了更高要求。再次，自贸试验区企业“区内注册区外经营”成为常态，相对应新型案件量势必上升，如何建立高效、科学的涉自贸区检察机制，实现该类案件的法律适用统一，值得深入研究。
(二)自贸区不同运行阶段对司法需求的挑战
自贸区封关运行以前，检察工作主要关注项目落户、工程施工领域的普通犯罪。封关运行初级阶段，更多的是集中于责任清单、权力清单引发的具有社会敏感性、钻自贸区改革开放制度创新空子的刑事犯罪案件。港区成熟运行以后，又将面临油品走私、环境污染、知识产权等涉外、公益诉讼问题。在封关运行的高级阶段，P2P金融欺诈、洗钱、逃汇等金融犯罪问题将接踵而至。
(三)以油品为核心的大宗商品全球配置对刑事司法的挑战根据中央的要求，舟山自贸试验区将建设国际油品储运基地、国际矿石中转基地、国际油品交易中心和国际石化基地，开展保税燃料油供应等业务。这些国家战略使得舟山明显区别于上海、滨海、前海等自贸试验区，以往相对较少出现的新型走私、骗取出口退税、运输监管等犯罪也将不断衍生新形态，这对检察机关执法办案专业化提出更高要求。
（四）生态环境保护对检察机关参与公益诉讼的挑战
自贸试验区对油品产业、石化产业、航空产业等实行严格的环保准入和监管措施。在公益诉讼领域，检察机关主体身份具有诸多优势，如不牵涉自身利益，适合代表国家和社会公共利益提起诉讼；拥有法定的调查权，有利于调查取证和解决举证困难问题；能够从大局出发，审慎地行使公益诉权，避免影响到正常的行政秩序。虽然我省并非高检院公益诉讼试点方案中确定的试点地区，但可先行探索就如何推进环境公益诉讼提出建立完善相关制度的意见建议，为顶层设计提供参考。
（五）自贸试验区事中事后监管对检察机关参与社会治理的挑战
自贸试验区转变行政审批为主的管理方式，将加快形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。这就要求检察机关既需要依法履行公诉和监督等职能，提升对风险的识别和应对能力，使自贸试验区的改革发展进一步纳入法治轨道，同时也需要探索与法院、监察委、行政机关强化合作的可行路径，共同构建综合执法司法体系，形成监督合力，规范和引导市场行为。
二、检察工作改革篇
自贸试验区作为全新的探索和尝试，对检察机关而言，主要面临四大任务：一是履行国家监督职责，发挥好具体案件办理对自贸区公平竞争环境的维护和改革创新的支持、导向作用，促进符合国际化、法治化要求的投资环境和贸易规则的建立，促成舟山面向全球竞争的新优势。二是研究好自贸试验区先行先试新领域、新模式、新业态及有关法律法规在区内调整实施带来的法律新问题，处理好政策创新、改革举措与现行法律的协调问题。三是拓展检察职能，建立有效的涉自贸试验区纠纷矛盾动向和风险预警机制，在政府职能转变、监管模式创新、市场诚信体系建设中发挥积极推动作用。四是深化司法改革，以服务保障自贸试验区为契机，为推进司法公开、公信以及检察官的正规化、专业化、职业化提供试验样本。
为完成上述任务，总体而言，需要把握三个方面关系：一是风险底线与宽容试错的关系。按照“绿色司法”的要求，体现公权力“法无授权不可为”、市场主体“法无授权即可为”的法治思维，维护自贸试验区的投资信心，促进各项“先行先试”政策落地生根。二是制度创新与遵循规律的关系。不同于行政机关的特点，检察工作具有自身规律性，必须以司法公开、司法公正和司法公信力为本质要求，在遵循司法规律的前提下，完善检察工作机制。三是顶层设计与自主探索的关系。自贸试验区改革与以往改革相比最大不同之处在于更加体现顶层设计。检察机关必须准确掌握试验区内调整实施的法律和行政法规，自觉明确各法律法规、检察规则的位阶关系，通过科学的方法和有效的司法政策来填补法律漏洞。
具体而言，要从以下几方面着手：
（一）强化司法政策对接
首先，要对“外商投资负面清单+国民待遇管理模式”、“一线放开、二线安全高效管住”、“事中监督、事后监管”等新举措涉及的法律适用问题开展前瞻性研究，形成合理的执法规则。积极争取最高检和省院对舟山的支持，推动部分创新试点落户在舟山。其次，检察机关要依法参与对党委政府拟订的涉及自贸试验区建设的相关地方性法规、政策等规范性制度的论证，以联席会议、法律问题专家小组、专题研讨会等方式，向立法、审判和行政机关提出检察意见，提前帮助防范风险。再次，根据立法、审判和行政机关的政策调整，将相关政策转化为审查逮捕、提起公诉、法律监督的援引依据，以规则确认形式提升相关政策的权威性。
（二）创新检察工作机制。一是建立国际海事服务基地检察保障机制。建立国际海事服务基地是打造舟山江海联运服务中心、实现以保税燃料油为突破口的重大举措。目前除六横、衢山、金塘、朱家尖检察室外，中央核心区和产业集聚区没有检察室，且欠缺具有国际贸易、金融、航运等专业知识的检察官，需集全市检察资源之力，从政策、理念、机制、要素等方面综合施策，探索建立派驻自贸试验区检察室。二是优化检察管辖。全市检察机关可以根据区域发展特点和统一调配整合需要，侧重于某种类型案件的监督办理。如可通过集中管辖方式将某一类型较多的案件，指定同一家基层院管辖，促使其总结经验、提炼标准。同时，整合全市检察资源形成工作合力，建立实施办理自贸试验区重大刑事案件和法律监督的联动办理机制。三是专项法律监督机制。围绕大宗商品贸易、油品走私、金融创新等富有舟山新区特色的法律监督项目，开展专项执法监督。强化对海关、检验检疫、航运等部门“事中”“事后”创新举措的监督，提出检察建议。四是专家辅助机制。依托院校合作机制，在专业案件中聘请专家进行论证，有关专业意见供主任检察官参考。
（三）拓展延伸检察职能。一是风险预警机制。对涉及自贸试验区新政、金融创新、油品储运、知识产权等重点领域的案件，定期分析其特点、趋势、法律适用难点，向相关部门通报，对法律监督中反映的制度漏洞、监管盲点及时预警，充分发挥检察建议作用，积极参与社会治理。二是行政管理和监管信息共享机制。行政机关在履行社会服务职能过程中，会掌握大量市场主体信息，但各部门之间缺少交流，对检察机关开展自贸试验区的法律监督趋势的研判较为不利。为此，要督促政府信息公开与检察公开、司法公开结合起来，进一步畅通控告申诉，检察举报等渠道。三是常态化的执法联席会商机制。检察机关可列席参加有关会议，有助于各部门的信息共享和协调，研究分析综合监管和执法工作形势，提升各职能部门的协同联动，形成良性共治格局。
(作者：陈栎旭，女，舟山市检察院侦监处，科员，大学本科)
