关于整合职能建立海洋检察部门
服务保障海洋经济发展的报告
2011年6月30日，国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区，是首个以海洋经济为主题的国家级新区。2016年10月，舟山成功入围全国首批海洋经济创新发展示范城市。2017年舟山自贸港区更是有望获批。普陀作为舟山海洋经济的重要组成部分，在海洋经济创新发展中将发挥重要作用。如何在普陀海洋经济发展中体现检察作为、贡献检察力量，近期我们进行了工作调研，并结合近年来普陀检察服务经济发展的工作实际，提出如下报告。
一、建立海洋检察部门的必要性、可行性分析
（一）普陀区涉海涉渔基本情况
普陀区海域面积6269.4平方公里，占全区区域面积93%，海岸线总长831.43千米，共有海岛455个。普陀海洋经济特色明显，发展迅速。海洋捕捞、船舶修造、水产加工、港口物流、海岛旅游等海洋经济产值359.5亿元,占全区GDP比重91%。拥有各类渔船2821艘，渔业从业人员75188人，其中直接下海捕捞渔民26882人。
在海洋经济发展的同时，也出现了一系列阻碍海洋经济持续健康发展的问题。主要体现在：一是海上治安形势不容乐观，近三年来破获海上各类刑治案件265起。主要包括海上财物盗窃、故意伤害、非法捕捞水产品等案件。二是外来渔业从业人员管理困难。渔业从业人员中贵州、安徽、河南等内陆省份渔工占比40%以上，个别乡镇占比达80%。在重点渔业村，外来渔业人员集聚，地域帮派纠纷增多，成为地区治安的新突出问题和隐患。三是海洋环境状况不容乐观。四类及劣四类水质海域面积占全区海域面积的70%左右，近三年来查处海洋环境保护类行政违法案件13起。四是海洋资源日益匮乏，非法捕捞现象比较严重。仅2016年渔业、海事执法部门就查处非法捕捞58起。五是海事渔事纠纷频发，海洋渔业安全生产形势严峻。近三年全区调处各类海上纠纷357起，大多数为海上船只碰撞案件。渔业水上安全事故33起，死亡（失踪）33人，直接经济损失267万。
（二）普陀区院近年来开展海洋检察工作情况
近年来我院积极参与海上平安建设工作，服务保障海洋经济发展。先后开展了“一打三整治”行动、立案监督非法捕捞专项活动、海洋环境保护行政执法监督、“海上枫桥平安维稳建设”等一系列工作。近五年，办理涉海涉渔刑事案件190件334人，罪名集中体现在盗窃、聚众斗殴、故意伤害、职务侵占、重大责任事故、诈骗等罪名。2016年开展的“海洋环境执法立案监督专项行动”中，我院建议海洋行政机关移送公安案件线索6件41人，监督公安机关立案1件2人，案件数占全市专项行动的53.8%，得到了省检察院的肯定，在舟山召开的现场会上，我院作了经验交流。
（三）海洋检察工作存在的问题
虽然海洋检察工作已经迈出步伐，但也存在一些突出问题。最核心的问题是，海洋检察监督工作的力度与海洋经济发展的司法保障需求，与人民群众特别是渔民群众企盼的海上治安安定、海上纠纷化解、海洋环境资源保护的强烈诉求之间，差距还很大，无论是地方党委、政府还是人民群众，对检察机关加强海洋检察监督的呼声越来越高。此次在检察工作报告征求意见过程中，人大代表要求检察机关加强海洋检察监督的意见也比较集中。
从检察内部看，体制机制问题也制约了海洋检察监督工作的开展，主要体现在三个方面：一是因涉海涉渔案件散布于民行、侦监、公诉、控申等各业务部门，海洋检察案件与一般的刑事案件、监督案件并无区别，工作重点不突出，无法保障海洋检察监督案件的力度和效果。二是部门之间存在着案件信息不畅通、联动机制不健全等问题，案件未能办深办透，在社会效果上不能满足社会和群众的要求。三是在以渔业为主、渔民集聚的海岛乡镇，缺乏类似公安派出所、法庭等“基层触角”，导致对渔区渔业渔民情况不了解，工作“一抹黑”，影响了海洋法律监督工作的实效性，无法及时回应社会关切和群众诉求，影响人民群众对检察司法保障的获得感。
二、建立海洋检察部门的初步设想
（一）整合职能资源，集中力量开展海洋检察工作
1、建立海洋检察部门，抽调刑检、民行检察和综合部门骨干，强化海洋法律监督工作。初步考虑增加办案部门，设置海洋检察局，为我院的常设业务部门。根据近三年来的案件办理情况，该部门配置工作人员四名，设局长一名，副局长一名，辅助人员二名。局长、副局长为员额检察官，组成二个办案组，占我院核定员额数比例9%（2016年涉海涉渔案件占批捕案件总量9%，与预设员额比例相等），辅助人员占比5%。按照近三年涉海涉渔案件数量计算118件215人，按捕诉一体翻倍计算，预估办案组年均办案数为39件71人，对比近三年刑检线人均年均办案数60件80人，办案量有下降。但应该看到海洋检察部门除办理刑事案件之外，还将承担大量法律监督、行政执法监督工作，工作量应该是增加较大的。
2、明确海洋检察部门的工作职责。主要是负责涉海涉渔刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭公诉工作；海洋环境、海洋资源保护、海洋行政执法法律监督工作；研究探索开展涉海民事行政公益诉讼；调查研究涉海法律法规执行情况；开展涉海涉渔法律宣传及海上平安维稳、矛盾调处工作；建立重点渔村、渔业重镇的巡回检察工作制度，定期走访海岛渔村，了解渔业渔民渔区情况。
3、确定涉海涉渔案件的内涵外延。涉海涉渔刑事案件主要指犯罪行为发生或犯罪侵犯客体或犯罪结果（后果）产生与海洋、渔业、船舶、航行有关的刑事案件。具体包括：
（1）发生在航行、停泊于我区海域内或第一靠岸港位于我区的船舶上的刑事案件；
（2）发生在我区海岸线、滩涂、码头等地的涉海涉渔刑事案件；
（3）发生在我区海域内破坏海洋环境或破坏海洋资源的刑事案件；
（4）发生在我区海域内影响海上作业生产或船只航行安全的刑事案件；
（5）发生在辖区船舶修造企业内涉及船用物资、渔需用品的刑事案件；
（6）因水产品、水产品交易行为引发的或侵犯水产品交易秩序的刑事案件；
（7）涉及水产品食品、药品研发、生产、加工、销售的刑事案件；
（8）以发展渔业生产为由或被害群体以渔民为主的非法集资类、诈骗类刑事案件；
（9）其他涉海涉渔的刑事案件。
涉海涉渔行政执法监督案件主要指海洋行政执法部门执行国家有关海洋、渔业、船舶、航行法律法规情况的法律监督。
4、海洋检察部门的工作模式。实行捕诉监防一体、法律监督与行政执法检察同步跟进的工作模式。由案管部门对受理案件进行分析研判，对属于涉海涉渔的刑事案件由海洋检察部门负责办理。
（二）根据普陀实际，突出海洋检察工作重点
1、进一步加强海洋行政执法检察监督。加强对海洋环境、海洋资源的保护，对海洋环境、资源保护行政执法过程中，执法人员存在的不当执法、任意执法或行政不作为等现象，开展行政执法监督。探索建立行政执法事中监督机制，前移监督关口，对相关行政执法部门的执法依据、执法内容、执法手段等合理性进行全程跟踪监督。创新行政执法监督方式，对一般的行政执法监督案件，运用检察建议、督促纠正、纠正违法通知书等方式加强监督；对于案件性质更适合向法院起诉的，督促相关机关依法向法院提请诉讼，或直接提起民事行政公益诉讼；对有特定、明确受害人的行政执法行为，引导相对人通过行政复议、行政诉讼等途径进行救济。
2、进一步加强海洋执法立案监督。加大对破坏海洋环境资源、破坏渔场渔业资源专项立案监督以及海洋渔业执法立案监督的力度，加大对非法捕捞案件的查处力度，促进海洋执法更趋公正、规范、有序，形成海洋执法和监督对海洋违法犯罪的强大威慑力。在去年开展海洋渔业专项立案监督取得一定成效的基础上，总结有效经验，积极创新，完善工作举措，在立案监督方向、取证固证、监督实效等方面力求有新的突破。延伸法律监督触角，丰富法律监督思维、拓宽法律监督空间，注重将海洋渔业执法立案监督的做法逐步推广至各项海洋执法活动的监督工作中。
3、开展涉海涉渔矛盾纠纷调处专项工作。对涉及海域、滩涂、劳资、人身损害、油补发放、海洋环境污染与保护等一系列重点、疑难矛盾纠纷，协同边防、司法等部门，整合各方资源，整体联动，共同调处，维护社会秩序稳定。注重从源头上预防矛盾纠纷，根据渔民群众的法律需求，大力普及法律知识，通过送法上渔船，休渔期集中普法教育，赠送法律知识读本等开展普法教育，提升群众法律意识和法制观念，引导其合理表达利益诉求。
4、健全配合协作机制。加强外部协作，与法院、海洋渔业、环保、国土、海事、海警等部门建立联席会议制度，定期通报检察机关监督海洋行政执法情况，并就海洋环境保护行政执法工作中存在的重点、难点问题进行深入商讨、交流，共同寻求解决办法，推动行政执法机关执法水平的提升。加强对渔业重镇、渔民集聚区域的走访调研，提高预警预防渔区治安风险、渔业作业安全风险、海上矛盾纠纷风险的能力。
（三）对海洋检察部门纳入内设机构改革的考虑
为进一步推动司法体制改革，完善检察权运行，内设机构改革的趋势一是按照检察权运行的需求设置内设机构、确定相应机构承担的职能；二是突出检察长——检察官这条司法办案主线。因此建议将海洋检察部门作为内设常设业务部门，工作运行上主要以办案组的形式进行。理由是：海洋检察部门的职能以办理刑事案件、开展诉讼监督和行政执法监督为主，办理刑事案件必须结合员额检察官责任制以办案组的形式进行，在办理案件、开展诉讼监督的过程中能够更加深入的了解案情、挖掘监督线索。
（四）海洋检察部门规范运行的制度保障与预期成效
海洋检察部门成立后由院统一发文明确其机构设立的目的、职能范围、人员组成，成为院内独立的内设机构，在办案上参照未检办办案模式，案管将所有涉海涉渔的案件分案至海检部门，由专案组办理。除办理刑事案件外，还将建立重大案件提前介入机制，第一时间掌握重大案件的信息和证据，引导侦查机关取证；对拟不捕、不诉的刑事案件实行公开审查、接受群众监督，扩大海洋检察工作的影响力；建立海上刑事治安形势动态分析机制，对涉海涉渔情况及时汇总分析、总结存在问题、提出对策建议，以“海洋检察白皮书”形式为党委政府提供决策服务和风险防控；同高校建立友好协作关系，建立专家智囊库，为检察工作提供海洋智力支持，加强海洋检察专业人才的培养。经过一段时间的运行后，达到组织架构明确、法律责任清晰、监督手段有力、社会反响良好的效果。
（五）工作建议
我区为海警二支队二大队驻地，该大队负责舟山海域海岸线三海里以外的海上刑事案件办理，近三年来办理海上刑事案件15件，具体包括故意伤害、非法捕捞水产品等罪名。按照两高、公安部相关规定，该大队查处的案件由支队所在地北仑检察院办理，但因北仑检察院与我区路途较远，无论是业务指导、案件移交、工作联系对接还是从案件社会效果来看都不甚理想，为此建议海警二支队二大队处理的海上刑事案件由省院指定我院办理。
普陀区院党组成员 副检察长 陈舟
