基层民事行政检察服务保障
舟山自由贸易港区的定位与探索
——以岱山检察民事行政检察工作为视角
作为党中央、国务院决定设立的第三批自贸区，舟山自由贸易港区挂牌在即，舟山将迎来一个实现跨越发展、华丽转身的历史机遇。中国共产党舟山市第七次代表大会上提出要举全市之力加快自由贸易港区建设，争取尽快取得阶段性成果。在监察体制改革和司法体制改革的大背景下，检察机关如何积极主动应对自贸区建设对司法工作提出的新要求，为舟山自由贸易港区打造国际化法治环境，是当前一项极为重要的课题。本文以岱山检察民事行政检察工作为视角，对基层检察机关民事行政检察如何服务保障自由贸易港区的发展，进行相关探讨。
一、舟山自由贸易港区对司法带来的主要影响
（一）舟山自由贸易港区对诉讼案件的影响
按照浙江省方案，舟山自由贸易港区定位于以油品全产业链为核心的大宗商品自贸区，就推动大宗商品贸易自由化，提升大宗商品全球配置能力进行探索。参照国际自由贸易园区和国内上海等4个现有自贸区具体实践，舟山自由贸易区挂牌运行后，在司法领域将呈现以下三个特点：第一、民商事案件数量增加。自贸区运行后，市场主体数量和经济贸易总量将成倍增加，与经济发展同步，港区内市场主体司法需求将趋于旺盛，最直接的反映就是案件数量的激增，从上海自贸区法庭来看，增长的案件90％以上为民商事纠纷；第二、诉讼类型多样。除传统的民商事纠纷外，知识产权、金融等案件将逐渐增多；第三、涉外案件增多。从上海自贸区法庭成立两周年以来的数据来看，受理的涉外商投资、涉外金融等民商事纠纷大幅增加。
（二）舟山自由贸易港区对法律适用的影响
1、政策和法律如何适用。自贸港区运行初级阶段，在“改革在先、实验在先、法律滞后”的情况下，中央各部委为支持自贸区改革创新会出台相关政策，但是政策不具有稳定性，且政策语言与法言法语体系不统一，加上政策的临时性和易变性，在相关法律滞后的情况下，如何结合政策适用法律，对司法者来说将面临挑战。
2、法律之间应如何选择。自贸区中国际投资、贸易、航运、金融等涉外案件将全面增长，一些全国性法律在自贸区内不实施，由此可能引发区内、区外的法律适用冲突，审判实践需要司法人员注意在选择法律解释方法时，以自贸区建设为指导，正确适用国内国际两种法律渊源，注意自贸区的特殊性、正确确定行为效力、合同效力，维护交易稳定和安全。
3、办案难度将突然变大。因改革创新使得涉自贸区案件出现较多新类型和新问题，一些案件具有明显的特殊性，会突破以往的审判经历和原有知识储备，此时，需要司法人员迅速掌握新知识，充分注意新型业态的行业惯例和自治性规范，形成合理的审判规则。
二、基层民事行政检察工作所面临的困境和挑战
（一）监督能力有限
对于基层检察机关民事行政检察人员来说，办理日常的诉讼监督案件和行政执法监督案件并不困难，但在舟山自由贸易港区挂牌运行后，面对一些疑难复杂的新型案件和涉外民商事纠纷，尤其是如何进行法律适用方面，会感到监督乏力。长期以来，基层民行检察工作案源少，尤其是新的《民事诉讼法》实施以来，民行监督案源更是有限，以岱山检察民行部门为例，近年来每年平均办理诉讼监督案件5件左右，案件类型都是普通、简易的民商事纠纷，对于承办检察人员来说，平时的锻炼不充分，缺乏办理疑难复杂案件的能力。面对自贸港区对于司法领域即将带来的影响，目前我院民行检察人员还不足以完全应对。
（二）监督方式有限
目前检察机关开展民行检察工作主要法律依据是《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及高检院出台的两部《监督规则》，根据法律和规定，基层检察机关民事行政检察部门进行诉讼监督的方式主要是提请抗诉、提出再审检察建议和检察建议。虽然新的《民事诉讼法》关于检察机关对诉讼整个过程有权监督进行了明确，但是对于行政执法行为是否有权监督，如何进行监督，都缺乏明确具体的法律依据，《关于全面依法治国若干重大问题的决定》这一党的文件，系目前检察机关从诉讼监督走向对行政权监督的唯一入口，而现行《行政诉讼法》对进入到诉讼领域的行政行为又有诸多限制，加上实践中检察机关对于如何把握“履行职责中发现”这个切入点理解不一致，导致检察机关对于未能进入行政诉讼领域的行政执法行为，进行法律监督的热情不高且办法不多。
（三）监督效力有限
对于基层检察机关民行部门来说，在诉讼监督时，只有向上级院提请抗诉且在得到上级院支持抗诉情况下，才能必然启动再审程序，以岱山检察来看，符合条件提请抗诉的案件数量非常有限，民行部门运用最多的监督方式就是制发检察建议，但现行法律对检察建议效力又缺乏具体明确的规定。目前，检察机关在办案时主要依据的是《人民检察院检察建议（实行）》（2009年），但该《规定》对检察建议的效力同样缺乏相应的规定，导致在实践中，检察建议缺乏刚性，尤其是面对行政执法机关，往往监督乏力，特别在监察体制改革后，检察建议得不到重视的情况将更为平常。
三、民行检察服务保障贸易港区定位和路径探索
（一）准确把握检察机关在自贸港区中的定位
要探索民行检察服务保障舟山自贸港区的路径，需准确定位并处理好以下三种关系：第一、守法与创新的关系。自贸港区需要突破现有法律、规则的格局，但依旧要用法治的思维和方式进行创新，并守住国际规则和惯例的底线；第二、检察机关在自贸港区建设中的地位与责任之间的关系。检察机关在自贸港区建设过程中起服务保障作用，不能越俎代庖，但检察机关又是自贸港区规则建设和法治建设的主体之一，故检察机关应主动融入自贸港区建设中去；第三、处理好检察机关一般职能和特殊职能之间的关系。自贸港区检察机关要在履行好法定职能的基础上，结合自贸港区对检察工作的需求，在社会治理方面为自贸港区建设建言献策。
（二）民行检察工作服务保障自贸港区路径探索
1、进一步强化诉讼监督。（1）尽快提升监督能力。民行检察人员要充分认识自己的不足和面临的挑战，根据需要快速充电，采取科室集中学习和自学相结合的形式，全面学习相关法律和国际条约等知识，补齐能力上的短板，在法律适用上，掌握“法治原则指导下适用政策”的裁判原则。（2）充分利用市级人大地方立法权，争取出台《关于加强民事行政检察工作的决议》，构建检察机关全面加强对民事行政立案、裁判、调解和执行等诉讼活动的监督，审判机关要完善接受检察机关法律监督的工作机制。（3）利用《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第41条和《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第9条的规定，在检察机关依职权进行监督的范围，针对环境保护、食品卫生等涉及民生的领域，开展专项诉讼监督活动。（4）本着监督有利于防止法院干警办案出错、有利于化解涉诉风险的共识，加强与法院的联系沟通，出台相关规定，建立联席会议、信息共享、工作协调、人员交流、旁听庭审等机制，条件成熟时尝试在人民法院设立检察官工作室，针对法院办理带有信访倾向的案件，接受当事人申诉、提供法律咨询，发挥了服务窗口前移、化解矛盾前延的作用。（5）出台相关规定，常态化开展执行专项活动，定期走访自贸区企业，为自贸港区企业保驾护航。
2、进一步强化行政执法监督。（1）依据《浙江省行政程序办法 》，探索建立检察机关对行政机关违法行使职权或者不作为的督促纠正机制，根据我院出台的《关于加强运用检察建议促进社会治理实施细则》，从进一步完善检察建议工作机制入手，加大对行政违法行为的监督力度。（2）与法制办、司法局等部门联系合作，定期联合开展行政执法检察监督工作；与行政执法单位会签《关于加强协作配合的工作意见》，建立完善信息共享、重大执法行为通报等机制；与监察委员会建立双向反馈机制，对审判人员审理民事行政案件时违法、违纪线索进行交流。（3）根据岱山县公布的26个部门320项行政审批“最多跑一次”权力清单，开展专项监督活动。（4）进一步厘清行政机关权力清单，依据行政执法程序，加大对执法机关滥用执法自由裁量权、不作为、乱作为的监督力度。（5）认真学习《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，进一步探索公益诉讼制度。
作者信息：
李齐申，男 岱山县人民检察院 民事行政检察科 副科长 检察员 硕士研究生
