实施“三五”计划
做大做强民行检察监督
高质量服务自贸港区建设
一、上海自由贸易试验区司法经验证明：加强民行检察监督是自贸区建设所需要的
上海市检察院2013年11月5日在自贸区挂牌设立派驻检察室（法庭同日设立）。主要职能是七项：1、自贸区刑事案件；2、查处自贸区职务犯罪案件；3、履行法律监督职能；4、开展职务犯罪、金融、航运、商贸犯罪预防；5、参与自贸区法律调整制定；6、法律适用特殊性的检察专业建议 ；7、衔接配合检察内设部门的有关工作。
但是从案件办理来看，又把自贸区案件分在不同的检察院办理。比如虹口区检察院——洋山保税港区内普刑案件；市检察院一分院——海关辑私分局管辖案件；办案职能——浦东新区院、虹口区院、一分院三家分担；监督职能——依托浦东新区院。自贸区检察室主要参与前提调研等工作，没有负担自贸区范围内的全部检察监督职责。
2014年9月，上海自贸区成立一年，带来几个明显的变化：一是企业迅速增多，一年就累计新设各类企业12288户，超过原来上海综合保税区前20年的企业存量8996户。二是人口集聚，自贸区以及周边常住人口明显增加。这两大因素，必然造成纠纷增多，尤其是商贸服务、金融、知识产权、劳动争议、房屋租赁、治安案件，同区域、同类案件上升34.7% 。其中审查批捕、起诉涉自贸区的盗窃、故意伤害、信用卡诈骗、职务侵占、票据诈骗、销售假冒注册商标商品等各类刑事案件55件68人。
在自贸区随后运行的二年时间里，在司法和社会管理层面，出现了几个明显的变化：一是新型、疑难以及自贸区独有的纠纷增多，使得法律与政策的实施面临巨大挑战，特别是民商事纠纷方面，商业保理、各类金融衍生品种交易等无名合同不断出现，有限牌照银行、融资租赁公司等诸多开放领域或者创新项目产生新类型纠纷，国际劳资纠纷中劳动者的保护将更加倾向于适用国际标准。二是法律适用复杂化。自贸区离岸贸易、跨境收付融资、国际大宗商品交易，均体现着自贸区的国际化，我国现行法律、冲突规范、参加的国家公约和缔结的国际条约、国际惯例、通行规则、一般商事规则等不同层面的“法源”在适用、协调、衔接上非常复杂。三是刑事案件方面，因自贸区制度和管理模式的创新，一部分金融犯罪认定标准发生变化，比如逃汇罪、骗取出口退税罪等；自贸区内人民币跨境使用便利化，金融监管相对宽松，不法分子实施洗钱犯罪的成本可能大大降低，发生于较多金融开放和创新领域的自贸区独有的金融刑事案件也会出现。四是行政争议方面，自贸区放开相关管制措施，新增许多事项，导致相关行政争议的产生，同时一口受理、联合服务等举措，使得具体行政主体的确定带来争议。
从自贸区法庭2013—2016年审判白皮书的报告显示，2013年11月至2016年10月，浦东法院共受理各类涉自贸区案件21,538件，包括民商事案件15,526件、刑事案件602件、行政案件5件、执行案件5,405件。民商事案件中，投资贸易类商事案件3,487件、金融商事案件5,221件、知识产权案件4,209件、房地产案件1,003件、劳动争议案件1,606件。上海自贸区地域面积2015年扩大了约3倍，但扩区后案件数增长了12倍。与案件受理量的节节攀升对应，三年来涉自贸区民商事案件的诉讼标的总额达人民币336.71亿元，其中第一年为17.01亿元，第二年为131.4亿元，第三年增至179.3亿元，单案最高标的1.32亿元。可见，随着自贸区扩区与创新举措的不断深化，上海自贸区内民商事活动高度活跃，司法需求体量持续增加。
从前述的几个情况，我们可以看到，在整整3年的自贸区改革中，司法一直是亦步亦趋地跟着大步前进的经济发展，与外向型经济所需要的法治建设、社会建设要求而言，司法机关处于一种陷于供给严重不足的状态。在一年后的有关报告中，就明确提出“现行工作格局和模式不能满足自贸区法治建设”的问题。比较严重的，一是政法人员知识结构在国际化这个问题上的先天短板，基本上为法律专业出身，国际化贸易、金融专业领域的复合型人才极少。二是分而治之的问题。前面，自贸区检察室、浦东检察院、虹口检察院等等将自贸区案件弄得支离破碎，比如涉及航运、金融、国际贸易，航运的刑事案件归口上海市虹口区检察院管辖。集中审理根本无法做到，那么在集中审理基础上的统一法律适用、集中研判等工作都做不起来。三是信息孤岛的问题。行政和政法部门在履行职务中会掌握很多市场主体信息，现在每个单位自身信息系统建设方面已经比较完备，但部门之间缺乏交流。
从上海检法两家业务工作的反应，我们可以得到几点启示：1、刑事案件基本平稳、增幅不大。检察机关传统的刑事检察职能需要随着开放程度和经济复杂程度的变化而变化，但总体是稳定的。2、民商事案件呈现井喷式爆发。可以预测，在自贸区落地后的三年时间内，国际、国内民商事纠纷会有大量增加，这对本来就薄弱的民商事检察监督带来巨大而严峻的挑战。3、政府职能转变是自贸区建设重点，行政执法检察监督在政府职能转变的背景下，如何正确履职，如何强化法律监督将是对我们监督勇气和监督智慧的综合考验。4、检察司法必须加快适应外向型经济和国际化趋势。
二、舟山自贸港区的建设特点决定了加强民行检察监督势在必行
中国（浙江）自由贸易试验区总体方案中有三处显著提到法治方面的要求。其中主要任务和措施里面的要求相对比较具体。一个是知识产权方面的。探索建立自贸试验区跨部门知识产权执法协作工作机制，完善纠纷调解、援助、仲裁工作机制。一个是金融方面的。提到了反洗钱、反恐怖融资、反逃税和金融风险。这两方面肯定是一个重点。但是更多的内容可能还在方案的背后。我们还是要更多地研究舟山自贸港区到底干什么，和什么相关，因为经济的核心在哪里，法律的重点就会在哪里。要抓住检察工作服务舟山自贸港区的切入点，更多地要了解自贸港区。
舟山自贸港区的核心是油品全产业链。就要研究油品全产业链会涉及到哪些与我们司法相关的？这里我认为，有几个关系，在检察机关服务保障过程中要重点予以关注：
一是油品与政府体制的关系。这里重点是要正确处理国企与民营的关系，检察监督要注重平等保护国企和民企的市场主体地位。这当中，涉及反不正当竞争、反垄断、打破各种贸易壁垒带来的司法关系处理问题。因此，涉企案件的处理应当被列为检察机关重点案件和专项监督的范围，特别是在投资公平、公司设立等方面要体现司法对公平市场环境的保护作用。
二是油品与经济体制的关系。这里主要涉及对接国际规则的油品交易、仓储、加工、中转、运输、配送，涉及油品和大宗商品的服务贸易、金融等方面。从上海的经验看，自贸区效应会集中地在经济领域体现出来，各种民商事案件和纠纷会增多。因此，加强对涉油、涉企、涉外民商事案件的检察监督尤为必要。
三是油品与监管体制的关系。这里主要涉及政府职能转变。国务院在全国自贸区推广的上海自贸区的一些创新制度，比如准入前国民待遇、负面清单、单一窗口、事中事后监管等都是政府职能转变的内容。行政执法是政府职能的重要一块内容，检察机关如何在政府职能转变、监管体制创新的背景下，正确履行和全面加强行政执法监督，不仅是服务保障自贸区建设的重要内容，同时不可否认也是检察工作的短板所在。
三、实施“三五”规划，用非常紧迫姿态、超越常规力度加快补齐民行监督短板，高质量服务自贸港区建设
综上，建议制定出台检察机关服务保障自贸港区的一篮子文件，包括自贸区落地后的出台原则性、表态性的《若干意见》；用一年左右时间出台更为细致且具有可操作性的服务保障自贸港区的“三五”规划；期间，可以根据自贸区的实际情况，对某类案件、某个领域出台个性化的《检察意见》。实现总与分、原则性与灵活性、普遍措施与个性措施相结合的检察服务保障体系。
1、用三年时间完成与自贸港区建设的对接适应，主要任务是补齐民行监督短板，开拓民行监督职能，加大民行监督力度。具体内容：
一是成立自贸区民行检察监督小组，抽调骨干人员参与。谋划安排系统性的民商事法律和司法实务学习，开展国际私法项目培训，派员到自贸区、法院民商事庭、仲裁机构等挂职锻炼。
二是加强对法院民商事审判、行政执法案件的监督。建议与中级人民法院沟通，建立涉自贸区案件检法联席会议。建议参与到“府院联席会议”中，建立“府院检联席会议”。
三是加强与自贸区建设领导小组的司法服务联席机制，派员参与到自贸区法务工作中。
四是加强对涉及企业、知识产权、劳动保护、生态环保检察监督，加快积累相关领域公益诉讼经验和行政监督经验。服务保障的重点内容包括（1）保障投资便利，维护市场公平。对民营与国营、非公有制经济与公有制经济一体尊重、规则公平。（2）服务自贸区企业的产权保护意见。包括法律强制措施审慎使用，为企业高管人员、技术人员提供司法保护等涉企内容。（3）保护涉油品以及油品贸易有关的商标权、专利、版权等知识产权。（4）防控金融风险，配合金融监管。（5）开展海洋环保的行政执法监督和公益诉讼。
五是有计划地安排从高等院校招录有法律与经济、金融、外语、外贸等背景的复合型人才。本科为法律，研究生为其他领域的人才，笔者审慎预测，人数不多，且招录不易，因此，招录此类人才可能需要在自贸区效应显现后才能实行。短期内，还是需要在既有的人才队伍中“临阵培养”，建议有序实施大规模外派挂职学习和高等院校的在职培训。
2、五年时间完成服务保障自贸港区机制的成熟定型。一是加强涉及金融、反不正当竞争、涉国际规则等的民商事案件的监督经验积累。金融、国际规则、反垄断是检察知识能力模块中最为薄弱的环节，笔者审慎建议，可能需要用五年时间甚至更长时间才能补齐这个短板。二是加强对调解、仲裁等非诉争端解决方式的检察监督。目前检察对民商事案件的监督，主要集中在诉讼案件上，但是根据国际通行的规则，绝大部分涉外案件会首先选择仲裁、调解的方式解决。但是，检察在这一块的监督长期处于空白状态。三是实施五年培养引进民商事法律人才的计划。人才的储备和培养是一个长期过程，要向为服务自贸区建设奠定基础，用五年时间培养、引进、储备一批既懂国际规则、民商事、行政，又懂法律的人才非常必要。但是人才工程需要时间，五年为可期之期。
（普陀区检察院 王旭征 ）
