赴上海、天津自贸区检察室调研工作报告
办公室 童燕君
根据市院领导要求，由虞英波副检察长带队，定海区院副检察长、普陀区院副检察长及市院有关内设机构负责人等一行，于2017年3月14日至17日到上海市浦东新区检察院、天津市滨海新区检察院调研交流，学习两地在服务保障自贸区建设的相关经验，现将学习调研情况汇报如下：
一、上海自贸区检察室工作情况
2013 年 9 月 29 日，中国（上海）自由贸易试验区正式揭牌，上海市人民检察院派驻中国（上海）自由贸易试验区检察室于 2013 年 11 月5 日挂牌成立。
（一） 机构设置
上海市自贸区检察室系上海市检察院直接派出机构，委托浦东检察院管理，由浦东检察院副检察长兼任检察室主任，配置6名检察干警，其中2名为刑事主任检察官。当前，因上海自贸区扩区，整个浦东检察院都服务于自贸区，检察室职能弱化，人员回流至浦东检察院业务部门。目前，在浦东区检察院公诉处设自贸区办案组，专门办理有自贸特色的刑事案件。
（二） 主要职能
自贸区检察室具备基层检察机关的主要职能，包括办理自贸试验区刑事案件、查处自贸试验区内的职务犯罪案件，履行相应的法律监督职能，开展职务犯罪预防，及金融、航运、商贸等领域的犯罪预防工作，以及参与自贸验区有关法律调整制定并提供相关检察意见等七项职能。
（三）工作情况
在自贸试验区扩区、浦东新区在完整的一级政府框架下具体实施自贸试验区建设的工作新背景下，出台《关于加强完善保障措施全力服务保障自贸区扩区新战略的工作意见》，并形成自贸试验区扩区后检察工作的新格局。将服务保障自贸试验区建设同服务保障金融中心、科创中心建设等国家战略相结合，联系区内金融政策落地的实际，加强与区内“一行三会”金融监管部门的通力协作，以及与相关自贸区执法部门的执法衔接，就执法标准达成共识。严厉打击自贸试验区内侵犯知识产权犯罪活动，建立专利、商标、版权的行政执法与刑事司法衔接配合机制，强化自贸试验区内知识产权的运用和保护。进一步加强职务犯罪查办和预防工作，严肃查办借自贸试验区制度创新之机，利用监管职责以及在市场资源配置等过程中贪污受贿、权钱交易、滥用职权等职务犯罪。加强对监管活动中故意“不作为”等问题的预防教育，为自贸试验区综合监管机制的有效运行提供检察专业支持。紧贴自贸试验区国际化、法治化、市场化的改革进程，以新闻发布会等形式发布自贸试验区检察白皮书、典型案例和法律指南，加强法律政策等方面的宣传和引导，发布《2014年度自贸试验区刑事检察白皮书》、《2010-2014年度浦东知识产权检察白皮书》、《2014年度浦东新区金融检察白皮书》，编写《自贸区建设与海关重要岗位廉政风险防控预防指导手册》等。
二、天津自贸区检察室工作情况
天津市滨海新区人民检察院驻中国（天津）自由贸易试验区检察室于2016年6月挂牌设立，地址坐落在中国（天津）自由贸易试验区天津港东疆保税港区，选址兼顾港口贸易、人文服务、金融服务及国家公职机关。
（一）机构设置
天津自贸区检察室由天津滨海新区检察院（地市级）直接派驻。设有办公室、会议室、监控室、谈话室，配备具有国际金融、贸易和知识产权等专业背景的检察官。设有民事行政检察部门及控告申诉部门。
（二）主要职能
负责天津自由贸易区内刑事案件、查处职务犯罪，开展犯罪预防和金融、航运、商贸等领域犯罪预防，受理民事行政案件申诉，对公安、人民法院派驻天津自由贸易区的机构履行相应的法律监督职能，参与天津自贸区有关法律适用和调整的调研工作，提出检察建议等。
（三）工作情况
截止2016年9月底，天津自贸区累计批准设立外商投资企业3127家，大量外资企业的进驻给自贸检察室的各项工作增添了浓重的“域外”色彩。针对这一特点，自贸检察室专门印制了中英双语的检务宣传册和举报宣传册，在检察室接待大厅免费发放。同时，打造多形式、多层次、多语种的控告申诉平台，推行定点接访、预约接访、巡回接访、联合接访等制度，灵活采用电话、信件、微博、微信等多种方式受理群众控告、申诉、举报，畅通诉求表达渠道，最大限度地保护自贸区内各类主体依法、平等行使权利。针对自贸区“准入前国民待遇+负面清单”的投资管理模式，自贸检察室依据现行法律规范，对“负面清单”规定的范围进行研究分析，在确定执法红线的基础上，对行政越权行为进行预判，联合相关行政机关制定预防方案。重点聚焦利用自贸区改革开放、制度创新漏洞实施犯罪的案件，严厉打击走私、洗钱、非法吸收公众存款、诈骗、侵犯知识产权和商业贿赂等违法犯罪活动。重点加强对涉外民商事、涉外知识产权纠纷、仲裁的司法确认等案件的法律监督，并与自贸区法庭召开联席会议，促进营造法治化投资环境。
三、学习调研的体会及建议
（一）关于检察机关服务自贸区建设的几点新认识
第一，自贸区需要强化服务保障的“检察力”
自贸区是新时期我国加快政府职能转变、探索管理模式创新、促进贸易投资便利化的改革试验田，承担着先行先试、积累经验的历史使命。检察机关应正确认识和定位自贸区建设中的检察职能，以服务大局为中心，淡化打击惩治色彩，强化犯罪预防、通过检察建议等方式参与社会治安综合治理。执法办案中，检察机关应科学把握好依法惩治违法犯罪和全力支持改革的关系，从宽容谦抑的检察执法理念出发，严格把握办案尺度，正确界定适用刑事法律调整的执法边界，检察机关应正确区分执行政策偏差与钻改革空子实施犯罪的界限，为自贸区有效形成鼓励创新、支持改革的环境氛围提供帮助。
第二，自贸区需要专业化、国际化的“检察力”
自贸区投资、贸易、金融等领域相关法律法规的变化对检察执法专业化提出了更高要求。从上海、天津等自贸区的实践看，自贸区暂停实施外资企业法等法律及与之相关的行政法规、规章，同时中国人民银行、国家工商总局等各部门相继出台了配合自贸区建设的相关规定。自贸区内外法律适用有别的现状将影响相关犯罪的认定。一方面，自贸区内改革初期传统的盗窃、故意伤害等犯罪仍将多发；另一方面，随着政策的不断放开，在构建高效自由的贸易、投资机制过程中伴随着相关新型犯罪。同时，新型走私、骗取出口退税、洗钱、侵犯知识产权等犯罪也将不断衍生新形态，这对检察机关执法办案专业化提出更高要求。自贸区外国人和外资企业及其相关案件的大量存在对检察机关执法办案国际化提出新要求。自贸区内外商投资企业，促进资本引进来、走出去，拓展离岸业务、人民币跨境使用等国际商事活动是自贸区建设的重要任务之一，由此引发的涉外犯罪也值得关注。
第三，自贸区需要公正、创新、能动的“检察力”
自贸区检察执法应注重法律效果与社会效果的统一。虽然自贸区的政策有其特殊性，但在刑法适用的效力和管辖上不能与法律适用人人平等的基本原则相冲突，自贸区内检察执法必须坚持以事实为依据、以法律为准绳的首要原则，树立法律的权威和威严。自贸区检察监督应注重能动性。在为自贸区改革发展提供检察保障的过程中，需要检察机关主动发现问题、善于发现问题，做好风险防范预警，及时为党委、政府、人大的决策和立法提供参考，确保自贸区改革探索在风险可控的前提下顺利推进。
（二）检察机关服务保障舟山自贸区建设的几点建议
舟山自贸区的总体目标是：经过三年左右有特色的改革探索，基本实现投资贸易便利、高端产业集聚、法制环境规范、金融服务完善、监管高效便捷、辐射带动作用突出，以油品为核心的大宗商品全球配置能力显著提升，对接国际标准初步建成自由贸易港区先行区。
从舟山自贸工作小组了解到，舟山自由贸易区建设的基本思路为：一是坚持错位发展、特色发展，提高大宗商品贸易自由化水平，依托深水港口资源和区位优势，服务国家经济安全战略需求，不断强化大宗商品储备、加工、交易、补给服务等功能，建成我国大宗商品储运中转加工交易中心。二是充分借鉴国际经验，创新“境内关外”通关监管模式，深化金融领域开放创新，构建与国际投资和贸易服务体系相适应的政策制度。三是放宽投资准入，以大宗商品投资便利化为突破口，推进投资管理体制改革，降低准入门槛，逐步形成与国际接轨的外商投资管理模式。四是加快政府职能转变，探索建立与国际自由贸易、投资体系相适应的行政管理体系。
服务保障自贸区建设是舟山检察机关的首要价值取向，我们要充分认识服务保障国家战略实施的重要意义，认识在自贸区建设中努力营造和谐稳定的治安环境、竞争有序的市场环境、廉洁高效的政务环境和公平正义的法治环境中的检察使命。当前，为充分发挥各项检察职能，实质性推进检察机关与自贸区工作的对接，提升法治保障水平，主要应做好以下几个方面：
第一，转变司法理念，顺应国际化发展潮流
突出服务保障的司法理念，在遵循现有法律框架、保证办案质量的前提下，更加注重检察执法队自贸区建设的支持和推进作用，加强释法说理，通过正确适用法律保障改革创新。
突出尊重国际规则的司法理念，在司法办案中充分尊重国际条约、国际惯例，准确理解和适用有关国际法规则，提升检察机关国际化法律服务能力和水平。
突出平等保护的司法理念，对自贸区各类市场主体一视同仁，对外资和非国有资本，坚持规则平等、权利平等及平等保护的原则，通过公正高效的法律监督，形成构建各类资本准入后的有效保护机制。
突出注重宽容谦抑的司法理念，依法保护、支持和促进自贸港区改革创新行为。准确把握法律政策界限，正确处理打击犯罪与保护创新、依法办案与服务发展、维护经济秩序与激发市场活力之间的关系；坚持容错导向，保护自贸区制度创新的主动性、积极性，营造自主改革、积极进取的环境。
突出坚持先行先试的司法理念，检察机关在行使检察职权时，应当承担积极参与自贸区有关法律制定以及法律政策适用特殊性研究的职能。要结合司法实践，制定符合舟山自贸港区实际工作需要的一些指导性法律文件，为全市检察机关涉自贸区案件办理提供规范的程序约束和统一的法律尺度。要定期发布反映自贸区法治建设新现象、新问题、新情况的典型案例汇编，进一步总结提炼出符合舟山自贸区建设实际的检察工作新思路、新模式。
第二，设置专门机构，实现常态化检察服务
舟山自贸区的实施范围119.95平方公里，由陆域和相关海洋锚地组成，涵盖三个片区：舟山离岛片区78.98平方公里、舟山岛北部片区15.62平方公里和舟山岛南部片区25.35平方公里。根据属地管辖原则，三个片区内的刑事案件分别由所属的定海、普陀、岱山或者嵊泗检察院行使管辖权。这不仅造成管辖权行使主体分散，也为防控犯罪和自贸区各项建设工作带来一些不利因素：首先，管辖权行使主体的分散不利于检察机关全面、及时掌握自贸区的发案形势和发案特点，难以对重点领域发案类型和发案趋势做出准确研判；其次，检察机关在办理刑事案件过程中尺度不一，难以形成统一的刑事司法适用标准；再次，管辖权行使主体的分散，也使得检察机关内部难以对办案环节的规范性进行有效监督。为解决上述问题，建议成立专门的自贸区检察机构，选择适当的检察人员，提升办理自贸区内案件、处理复杂问题的能力。并依托该机构主动加强与市委和有关职能部门的沟通和联系，及时了解自贸港区的改革措施，政策走向和法制建设的动态趋势。注重研究掌握自贸港区内的经济社会管理风险和趋势性现象，掌握金融开发、商贸开放、知识产权保护等方面的法律需要和各类市场主体的法律诉求。通过进一步加强法律政策研究，不断创新完善工作机制，将实践中行之有效的创新机制，纳入舟山自贸港区整体制度创新之中。
第三，围绕自贸特色，满足多样化司法需求
舟山自贸区的关键词是“大宗商品”和“油品全产业链”，检察机关应围绕重点，聚焦具有社会敏感性、钻自贸区改革、制度创新空子的犯罪案件，重点打击走私、洗钱、非法吸收公众存款、诈骗、侵犯知识产权和商业贿赂等破坏社会主义市场经济秩序犯罪和涉众型侵财犯罪活动，加强与公安、法院的合作机制建设，推动实施办案工作及时交互制度、重大影响案件会商制度，形成办案合力。其次，在履行法律监督职能中，要积极对接监管机构，与自贸区管委会、港航局、银监会等建立工作政策和信息及时交互、金融案件查处专业协作、金融风险监控和法制保障措施会商等协作机制，形成监管合力。再者，要积极应对自贸区金融改革创新中犯罪复杂化及大宗商品交易创新衍生犯罪风险等具有舟山特色的制度创新内容给检察机关司法实践带来的挑战；加强与相关自贸试验区执法部门的执法衔接，及时沟通形成执法标准的共识，提升金融违法犯罪工作的协同性；不断完善新型海事犯罪防治措施，对接公安、海关监管部门、海事管理部门等职能机构，防止洗钱、恐怖融资以及非法资金跨境、跨区流动。
第四，建设专业队伍，提供专业化人才保障
要进一步加强符合国际化、专业化标准的队伍建设。根据自贸试验区建设的人才需求，加大特殊专业人才的培养工作力度，围绕精通民事和刑事法律、熟悉了解国际惯例的通行规则的目标，着眼于优化人才知识、专业结构，前瞻性地加强检察人力资源的专业开发建设。积极引进具有相当外语能力，有国际商贸、国际金融、知识产权、航运等领域专业知识的专业性、复合型人才充实检察队伍，探索从全国聘请专家学者，建立专业智库，为检察机关服务保障自贸港区建设提供有力智力支持。
