你好,欢迎访问舟山检察院! 站内搜索
基层检察院

定海区检察院          丨          普陀区检察院          丨          岱山县检察院          丨          嵊泗县检察院

舟检简介
内设机构
公告公示
工作报告
当前位置:首页>>法律政策>>理论调研
自贸区检察室职能“虚置”之原因分析及解决途径
时间:2017-08-01  作者:  新闻来源:  【字号: | |

自贸区检察室职能“虚置”之原因分析及解决途径

 

   一、背景分析

   中国(浙江)自贸试验区将在舟山新区落地,对于检察机关而言,在自贸区内设立派驻检察室,是及时有效地践行为自贸区建设服务的最佳方式。但从最早成立自贸区派驻检察室的上海来看,自贸区检察室的设立似乎并未能够实现其设立的初衷,根据相关调查报告,目前上海派驻自贸区检察室开展的工作仍是较常态化的检察职能工作,并且较大程度上依托于本级院公诉、侦监、预防、反贪等主要业务部门。这一点最明显的反映就是从上海检察内网检索“自贸区检察室”的词条,仅有52条内容(包括大量重复的和通知性的内容),且大都集中在13-14年即成立之初,远不及其他如火如荼展开各种专项活动的社区检察室和驻监所检察室;而检索百度词条,关于上海自贸区检察室的新闻只有2013116日设立挂牌成立的一则,以及201411月关于受理案件的一则,此后销声匿迹。种种迹象表明,设立伊始呼声颇高的“自贸区派驻检察室”似乎被“虚置”。

那么检察室设立的初衷是什么呢?笔者认为无论是否冠有“自贸区”这个头衔,检察室设立的最根本目的就是为了便于办案,将检察职能的管辖范围得以在空间上实质性地延展,其地位相当于在辖区内的一个小型检察院,集侦查、侦查监督、公诉、预防、控申、民行等各种检察职能部门于一体。而从上海自贸区派驻检察室的现状看,虽有实际办理案件,但总体数量并不多,且“在自贸区范围内的其他两家检察机关分别承担了部分刑事案件办理的职能,一是虹口区检察院航运科承担了自贸区内洋山保税港区范围内普通刑事案件的办理任务;二是市检察院一分院承担了自贸区内海关缉私局侦查管辖的案件办理任务。”所以上海自贸区检察室承办的案件数量少,受案范围小,且缺少其他具有特色亮点的工作,在整个自贸区建设中存在感很弱。上海尚且如此,那么作为案件数量、辖区企业和人口数量都远不及上海的舟山自贸区而言,自贸区派驻检察室职能“虚置”更是一个回避不了的问题。

二、原因分析

结合舟山检察工作现状,笔者认为造成派驻检察室职能虚置的原因有可能在于以下几个方面:

(一)内因

1、“硬件”的缺失

目前舟山检察系统的派驻检察室最关键的问题在于办案所依赖的统一业务软件系统无法铺设到位。与传统办案不同,自2015年全国开始推行统一业务软件办案,所有案件的受理和承办都必须进入该系统。但由于技术原因,如今本市所有的派驻检察室都没有能够安装统一业务软件,导致检察室工作人员若要办案无论是数据的录入还是文书的印发都必须回到本院,两地奔波,无论从效率还是从效果上来讲都不好。故而从本市检察系统所设立的定海金塘检察室、岱山衢山检察室、普陀六横检察室、市院的朱家尖-普陀山检察室这些年实际的工作来看,涉及到上述派驻检察室区域内的刑事案件,无论反贪反渎的侦查,还是公诉侦监的案件审查起诉批捕,大都还是由本级院的业务部门办理。检察室重点做的则是信访线索的收集反馈,协助本院业务部门在当地调查取证,做社会风险调查评估、召集听证会等辅助性工作。因此,若无法解决这个问题也将直接影响日后自贸区检察室能否实际承办案件。

2、“软件”的缺失

即人员配备不足。如前所述,派驻检察室就相当于一个小型检察院,理论上需要配备各业务条线的工作人员。但实际上检察室配备人员一般较少,往往需要检察室工作人员身兼数职,而实践中一般人很难做到对各业务条线的工作都精通熟练,故难免会在工作中出现捉襟见肘的局面。而涉自贸区的相关案件对办案人员的专业化要求只会更高,若自贸区检察室不能配备一定专业知识的人员将更加难以开展工作。即便如上海这样人才济济的地方,其自贸区派驻检察室的办案人员,也多是由浦东新区检察院的工作人员兼职,几乎没有专职服务于检察室的工作人员。

(二)外因

1、无法就地办案

一般来说,派驻检察室管辖案件的范围就应该是发生在辖区内的案件,但在实际办理案件的过程中,因为刑事案件的特殊性,办案所需经历的重要环节例如提审、开庭等工作都并非在该区域内而是迁就羁押地的看守所及法院(除却犯罪嫌疑人被取保候审和监视居住的),故而也造成了刑事案件的办理对“属地性”依赖程度较低。这点可以对比法院,多数地方的派出法庭都只以审理民事案件为主,而刑事案件多半还是归于本级院办理。如上海自贸区检察室,虽然在自贸区内设有检察室的专用场所,但因为案件办理的实际需要,实际办案地点多还是在浦东新区检察院内。

2、与相关单位的对接不足

由于检察职能的被动性较大,案件来源多依托于公安关、海关等侦查机关(包括日后的监察委),这些部门是否在自贸区设立专门的机构案件办理则成为自贸区检察室是否有案件来源的关键所在。若这些侦查机关仍将涉自贸区案件送至本院业务部门,继而再由本院分配到检察室(或者由本院业务部门直接办理)则无法实现案件就地接收办理,事实上就已经偏离了派驻检察室设立的初衷。如上海的自贸区检察室所办理的案件,多是先由浦东新区检察院受理后,再在其中选出与自贸区相关的案件交由兼职自贸区检察室的办案人员办理,在年终数据统计的时候再将案件作分类统计,这样的操作模式使得自贸区检察室沦为了一个名义上的存在。

(三)根本原因

检察职能的主动性原本有赖于“拳头”部门即反贪等侦查部门,但是由于监察委的成立,检察机关的这一职能已经被“剥夺”,剩下的主要业务部门:公诉、侦监、民行、控申等,都属于被动性较大的职能部门,需要“等案子上门”,其发挥职能作用很大程度上依赖于案源,因为案子多了才有可能发现立案线索、追诉漏罪漏犯的线索以及提请抗诉等。

而如前所述,在案源这一关键问题上,上海自贸区检察室尚不容乐观——根据上海自贸区刑事检察工作的相关数据统计,从20141月至201511月将近两年的时间里,上海市浦新区检察院(上海自贸区派驻检察室的托管院)共办理与自贸经济活动相关刑事案件191258人,涉及的主要罪名包括破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪、侵犯知识产权犯罪、侵犯财产犯罪和扰乱公共秩序犯罪等。且不能确定上述统计的案件是否都是由自贸区派驻检察室所办理的,只对比2015年度上海检察系统总体办案量,这些案件在数量上占比是非常小的——而舟山在这一方面属于先天不足,要展开工作困难更大。从市院近几年办理的案件来看,对于涉及公司、金融类的犯罪只有传统的集资诈骗、非法吸存、虚开发票、虚开增值税发票,再“高端”一点的金融案件比如逃汇、骗取出口退税等案件几乎为零。

且与上海自贸区注重金融制度创新不同,舟山自贸试验区的主要功能定位是油品的储运、加注、大宗商品自由贸易、绿色石化、飞机装配等,日后还会有的油品期货交易,除却最后一项,在涉及金融制度相关方面的开放程度尚不及上海自贸区,加之地域限制、人才和金融企业进驻较少,故涉及金融方面的犯罪在舟山日后的自贸区犯罪中并非是主流,整体案件数量也不会像上海自贸区那样多。所以与上海自贸区检察室重点办理金融案件不同,在舟山自贸区内发生的基于油品储运、加注等所产生的案件,以笔者推测,一方面是“区内国际航行船舶加油许可权”审批中可能发生的职务犯罪,以及各企业可能发生的非国家工作人员的挪用资金、职务侵占类案件,另一方面是以往也较常见的物流运输企业的虚开增值税专用发票案件和油品公司走私案件以及利用自贸区各种行业术语、专业单据等产生的诈骗类犯罪等。所以总体来说,在舟山自贸区内可能发生的案件数量并不会呈现大幅增加的态势,自贸区检察室的案源不容乐观。

三、解决途径

尽管困难重重、问题众多,但是要使得检察机关能在自贸区切实地履行法律监督的职能,就地设立派驻检察室无疑是最好的方式,针对上述原因分析,笔者提几点自己的解决思路:

(一)按自贸区块分别配置资源

根据总体规划,舟山的自贸区分三大区块,即南部片区,北部片区和离岛片区,那么在自贸区派驻检察室是对应三大区块分别设立,还是在统一设立一个自贸区派驻检察室后,再内设三个组对接相应区块,还亟待下一步规划。笔者所想到的是,应该根据三个片区的不同特点配置不同的资源。南部区块包揽的辖区范围较广,辖区内涉及的企业和人员也较多,若在此设立检察室,可以预见案件量是最大的。那么针对这一特点可以在该区块的派驻检察室(或内设分组)多加人手,以办案为重点辅以法律监督和相关普法宣传,注重检察核心职能体现。对于离岛片区和北部片区由于地处偏远,人口和企业并不密集,案件量不会特别多,但区块内绿色石化项目和油品加注储运等可能涉及到环境保护的问题,可以定期派人针对环境保护相关法律法规的进行宣传教育,并及时和相关企业做好沟通和对接。

(二)注重各核心业务部门的职能

无论检察室设立是否会配齐各业务部门所需的人员,但从工作开展的角度来看还是应当按照不同职能部门的特色进行分工安排。例如侦监部门可多实地走访了解,及时发现立案线索。针对法院有可能会对涉及自贸区内的投资贸易等商事案件建立专业化审理机制,民行部门也可在此方面加以重视。辖区的案件可能较多涉及到财产刑执行的问题,则需要监所部门对此重点监督落实。

公诉部门除了注重自贸区相关案件的办理,提升案件审查的专业化水平,还应关注油品加注、储运过程中可能会产生的环境污染问题,为日后可能发生的公益诉讼做准备。虽然现在高检推行的13个省区市检察机关公益诉讼改革试点中并不包括浙江,但是在今年人大会议上曹检所作的最高检工作报告中特地提到“深入推进检察机关提起公益诉讼试点”,可以看出今后公益诉讼势必会成为检察机关发挥法律监督职能的重要渠道之一。此外,在具体案件办理过程中要积极运用好自贸区检察室的属地优势,可以在调查取证、案件听证、社会风险调查评估、赔偿调解等方面发挥检察室的作用。

在日后成熟运作之后,还可在检察室内不区分传统业务部门的职能分类,探索专业化一体化的办案模式与“刑民合一”的办案模式。

(三)拓展核心业务之外的检察职能

1、普法教育,廉政宣传这一块工作原先归属于预防部门,现也已被监察委吸收。但检察机关作为司法机关,普法宣传应该是一个常态化的工作,且与之前预防部门侧重职务犯罪案件及廉政教育不同,自贸区派驻检察室还可以在自贸区内对其他刑事案件做好相关普法教育工作,利用微信、微博等客户端,对涉自贸区的金融犯罪案件、新型网络犯罪案件预防,对知识产权保护、环境保护的相关法律法规进行宣讲和信息推送;与相关企业签订互助协议,定期派人至企业进行宣讲并提供法律咨询服务。特别是对于之前就长期存在的物流企业虚开增值税专用发票、油品公司走私等案件等更应加大宣传教育力度。

2、自贸区一旦落成,相关地域性的法律法规也会随之制定和颁布,检察机关应在这一过程中发挥积极主动的作用,建言献策。例如上海检察院还曾出台首部《上海检察机关涉中国(上海)自由贸易试验区刑事法律适用指导意见(一)》,上海市浦东新区检察院还出台过《关于加强完善保障措施全力服务保障自贸区扩区新战略的工作意见》,都有力地提升了检察机关在自贸区服务的主动性。同时派驻检察室也要及时对辖区内的各种犯罪数据进行收集和分析,做好理论研究的工作,为下一步工作起到前瞻性的指导作用。

(四)提高检察室工作人员专业素养

对于在自贸区检察室工作的检察人员而言,除去一般的基本法律知识外,还需特别加强对金融、国际贸易、航运、知识产权领域的专业知识的学习,及时了解现行自贸区法律法规,以及相关重点项目建设的进展。例如上海自贸区派驻检察室建立初始就配备了8名具有国际贸易、知识产权、国际法等专业知识的检察官。

(五)加强与自贸区内其他相关部门的协作

可以预见公安机关、法院、海关、金融监管机构、环保监管机构都可能在自贸区派驻机构,与这些部门协调好关系,形成一种长期良性的发展态势而对自贸区派驻检察室顺利开展工作至关重要。特别在一些涉及到“民转刑”的金融犯罪案件、侵犯知识产权案件中,以及“行转刑”的环境污染、扰乱市场秩序等案件中,更需要和这些职能部门的配合协调,一来方便调查取证等相关工作顺利开展;二来也能够及时敦促这些部门对一些未达犯罪的违法行为进行及时查处,发挥法律监督作用;三来也能够及时掌握相关案件线索,掌握主动权。具体合作模式可以由贸区检察室牵头召集自贸区内相关单位的派驻机构举行联席会议,定期会商区域内重大案件与相关法律问题等。

  

 

作者:叶佳,女,舟山市人民检察院公诉处副主任科员,助理检察员,硕士研究生学历

推荐链接

主办单位:浙江省舟山市人民检察院  电话:0580---2560000

地址:舟山市定海区临城街道金岛路36号  邮编:316021

工信部ICP备案号:京ICP备10217144号-1  技术支持:正义网

本网网页设计、图标、内容未经协议授权禁止转载、摘编或建立镜像,禁止作为任何商业用途的使用。  技术支持:正义网