关于舟山市检察机关探索建立海洋环境公益

诉讼机构拓宽检察职能的建议

舟山市人民检察院     米  卿

一、建立专业化海洋环境公益诉讼机构及其机制的根据

（一）符合当前法律规定

《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”同时《环境保护法》第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”上述规定赋予了环境公益诉讼基本法上的法律基础。同时，2015年出台的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释，进一步对环境公益诉讼的主体、程序等进行了较为明确的规定。海洋环境公益诉讼作为环境公益诉讼的一种，上述规定都为海洋环境公诉机构及其机制的建立提供了法律上的基础。

（二）符合地方发展实际

长三角地区作为我国最大沿海城市群及经济带，跨越黄海、东海，海洋是长三角地区经济发展的命脉所在，国家也在浙江舟山设立了全国第一个以海洋经济为核心的国家级新区和自由贸易港区，开展海洋经济发展与海洋环保并行的探索，而且舟山也是我国享有海洋环境管理等地方立法权的地级市之一。以浙江为例，浙江所辖海域面积26万平方公里，岛屿3000余个，占到全国岛屿半数以上，海洋生态环境多样、物种丰富，且浙江主要经济大市和企业均集中在沿海城市，内陆性输入污染及沿海城市本身发展经济带来的海洋环境资源破坏及污染已经成为发展海洋经济的障碍，例如近海海域严重污染，渔业资源衰退等，已经成为浙江发展经济面临的现实之痛，通过海洋环境公益诉讼全面调动政府社会保护海洋环境，加强海洋开发监督具有非常现实的意义。

（三）符合海洋污染特点

海洋被称为流动的国土，虽然我国沿海省市所辖海域不同，但是并不能因此将海域作为分开的个体进行对待。由于海域与陆地边界不同，海洋的整体性强于陆地区域，所以较为严重的海洋环境污染往往涉及的区域都是跨市或者跨省的，一般性海洋环境污染所造成的后果具有长期积累才能显现的特点，而严重的海洋污染事件往往涉及范围广影响大，依靠单个地方政府或个人，既无法治理海洋环境污染，也无法认定损失、责任等，这些都说明海洋环境污染存在范围广、治理难、认定难问题，这些都需要通过专业、跨区域和专职的机构负责开展海洋环境公益诉讼工作。开展这些工作，舟山市检察机关具有天然的优势，势在必行。

二、建立专业化海洋环境公益诉讼机构及其机制的建议

公益诉讼试点工作已在全国展开，而且全国起提起环境公益诉讼的案件也屡见不鲜，但是有一定社会影响的海洋环境公益诉讼案例尚未出现，因此，国内很难有相关的参考和借鉴，虽然海洋环境公益诉讼在美国等西方发达国家较为成熟，但是基于我国公益诉讼起步较为的现实，浙江省作为海洋大省和海洋经济强省，可以从地方实际出发，就海洋环境公益诉讼工作开展先期的探索，设立专门海洋环境公益诉讼机构并制定必要的运行机制。

（一）在舟山市检察院内建立专业机构

海洋环境问题作为专业性很强的学科领域，其对受理主体与提出主体均具有较高的专业化要求，从调查到起诉并不是一般的民事个体所能完成的。因此，鉴于我省沿海经济发展现状、港口分布和海洋环境污染现状，建议海洋环境公益诉讼统一由检察机关提出。对此考虑到市院探索建立海洋执法专业检察机构安排，可以将海洋环境公益诉讼职能作为该专业检察机构的一部分。

可以提请浙江省人民检察院以省检察院的名义，在舟山市检察院设立包括海洋环境公益诉讼职能在内的专业化检察室（考虑到县区一级检察机关层级低，履职开展难度无法覆盖全市，考虑未来自贸茂港区发展和已设立普陀山检察室的实际，建议只在市一级设立专业检察机构），名义作为浙江省人民检察院的派出机构，实质上由舟山市检察机关进行管理和运作，享有包括专业专职负责海洋环境问题研究和全省海洋环境公益诉讼的提起工作，同时，对于社会组织、个人等提出的海洋环境污染公益诉讼案，均由社会组织或个人向该检察室提出，由检察室负责汇总审查、调查取证等工作，相关社会组织或个人经检察室许可，可以参与海洋环境公益诉讼案件的办理。同时，通过省院协调省高院，扩大宁波海事法院权能（宁波海事法院在舟山有专门的法庭），确定宁波法院是浙江省唯一的一审海洋环境公益诉讼受理机关。

（二）建立专业机构辅助制度

浙江省作为海洋大省，省内设有国家海洋局第二海洋研究所，浙江省海洋水产研究所，浙江省海洋开发研究院等各级海洋专业研究机构，还有设立在舟山的浙江大学海洋学院，浙江海洋大学等海洋专业类高等院校。对此，建议由浙江省人民检察院出名，协调相关部门，确定省内相关专业海洋研究机构及高等院校，作为海洋环境公益诉讼的当然辅助机构，舟山市检察机关开展海洋环境污染调查提起海洋环境公益诉讼或者与海洋检察执法相关的工作，被确定的专业辅助机构，应当在其专业领域内对检察机关海洋环境公益诉讼或法院受理海洋环境公益诉讼案件提供专业意见、鉴定、专家及技术支持、专业证据等全方位支持，从而确保海域环境公益诉讼较强的专业化属性和诉讼结果的社会权威性。

（三）建立必要的运行机制

鉴于最高法、最高检已经在各地开展环境公益诉讼，可以争取最高法、最高检，或者由省检察院协调省高院共同提请作为享有地方立法权的浙江省人大，在不违背上位法规定的前提下，从浙江实际出发，制定出台浙江省海洋环境公益诉讼实施办法。主要是明确海洋环境公益诉讼的提起主体、受理主体，海洋环境公益诉讼提起的构成条件，社会组织及个人参与的程序，审理程序和期间等进行规定，明确海洋环境专业辅助机构的权责，浙江涉外海洋环境污染诉讼的提起，明确诉讼结果的执行，以及海洋环境公益诉讼相关法律责任等。通过浙江的探索，为我国海洋环境公益诉讼制度的正式建立提供可资借鉴的参考。